«La virtualisation du mammouth»
Rapporteur Jean-Michel
YOLIN
- 9 décembre
1997 -
Table des matières
DÉMATÉRIALISATION DES PROCÉDURES
ADMINISTRATIVES -
«La virtualisation du mammouth»
Rapporteur
Jean-Michel YOLIN
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2.1.1 Du côté de l'Administration les gains sont clairs
Les documents électroniques remis par l'administré correspondent à des formulaires à jour et ils ont fait l'objet d'une série de tests de validation qui limitent les erreurs et donc les navettes entre l'Administration et l'administré, dès lors que le cahier des charges des contrôles seront fournis aux entreprises et SSII.2.1.1.1 Une limitation des controles et des navettes
Les données transmises sous forme numérisée n'ont pas à être de nouveau saisies.2.1.1.2 Une économie de saisie informatique
impression, gestion des stocks, frais d'envoi, pilonnage des «invendus».2.1.1.3 Une économie aussi sur les imprimés
2.1.1.4 Passage à des protocoles ouverts et universels permettant d'échapper aux systèmes informatiques propriétaires générateurs de rigidités et de surcoûts considérables.
2.1.2 L'administré doit lui aussi être gagnant dans l'opération
2.1.2.1 Remarque préalable : d'abord et avant tout il ne doit pas être pénalisé. Cela devrait aller de soi, mais mérite toutefois d'être rappelé.
Le système du paiement «a échéance» et non «à réception» (comme c'est aujourd'hui le cas des URSAFF) devrait être systématiquement privilégié. Dans tous les cas où une «discrimination positive» apparaîtrait légalement possible, celle-ci devrait être envisagée ;2.1.2.1.1 l'extrême rapidité des transactions électroniques ne doit pas se traduire par un ponctionnement de sa trésorerie plus rapide que dans une transaction «papier».
Celles-ci doivent être adaptées :2.1.2.1.2 La facilité nouvelle de traitement des dossiers ne doit pas conduire à un contrôle plus sévère que celui appliqué aux envois traditionnels
2.1.2.1.3 Cette procédure ne doit pas, au moins pour l'instant, être rendue obligatoire : c'est seulement une option supplémentaire qui est proposée.
2.1.2.1.4 Plusieurs options techniques doivent être offertes
Pour cela il est indispensable que :
Les modifications des formulaires, du fait des administrations, ne devraient intervenir dans l'avenir qu'une fois par an et au plus tard le 1er novembre (cela ne peut toutefois, à l'évidence concerner les décisions législatives modifiant les règles en cours d'année avec effet immédiat : TVA,...):2.1.2.2.1 Limiter au maximum le nombre de modifications dans l'année
c'est un impératif pour que l'élaboration des messages EDI correspondant aux différentes procédures puisse être directement réalisée par les programmes d'informatique de gestion de l'entreprise.
bien entendu la version définitive des formulaires qui dépend de la loi de finance ne peut intervenir qu'après l'adoption finale de celle-ci. Néanmoins l'expérience montre que le cadre de ces formulaires se précise progressivement à partir de septembre, et le 1er novembre la plupart des éléments sont stabilisés (et ceux qui sont encore objet de débat sont connus).
Comme c'est le cas actuellement pour les formulaires papier vis-à-vis de l'imprimerie nationale, l'administration doit faire connaître aux entreprises et SSII, à cette date du 1er novembre les éléments en sa possession, définitifs ou provisoires selon les cas, afin que ceux-ci puissent avancer dans l'écriture de leurs programmes et n'aient plus, au 1er janvier, qu'à y apporter les ultimes retouches.
Outre la description du formulaire (signification précise des champs qui le composent), L'Administration doit fournir le cahier des charges des contrôles de validation afin que les entreprises, ou les SSII auxquelles elles font appel puissent les intégrer dans leurs progiciels et éviter ainsi au maximum les erreurs.2.1.2.2.2 L'administration doit fournir le cahier des charge des controles de validation
L'Administration pourra fournir dans certains cas des modules de contrôle comme l'ont fait les Douanes avec la DEB, afin que ceux-ci puissent être directement utilisés par les programmeurs : cette méthode génèrerait à l'évidence des économies car les modules ne seraient écrits qu'une seule fois.
L'Administration devra s'attacher à définir une «ligne éditoriale» assurant la plus grande homogénéité possible dans l'ergonomie des procédures.2.1.2.2.3 Un minimum d'harmonisation entre les formulaires des différentes administrations
Quand la sécurisation d'une procédure implique l'utilisation de cartes à signer, examiner la possibilité d'utiliser une carte à signer existante.2.1.2.2.4 La sécurité : une condition de la confiance et donc du succès
En tout état de cause, le même lecteur devra permettre l'utilisation de toutes les cartes à signer.
la préoccupation des entreprises est d'éviter de saisir plusieurs fois les mêmes informations pour les envoyer à diverses administrations.2.1.2.2.5 Le clic unique
Pour y répondre, il avait été imaginé des «guichets uniques» chargés de recueillir un formulaire unique et de redispatcher ces informations à ceux qui ont à en connaître
Ces guichets unique présentent en outre l'intérêt d'obliger les administrations à se concerter sur les données qu'elles collectent. Mais ils suscitent souvent des réactions de blocage car l'information est une denrée particulièrement sensible et la nécessité de se mettre d'accord sur les informations demandées peut être une source de retards parfois considérable dans la mise en oeuvre.
En procédure classique (papier) ces guichets auraient présenté l'avantage d'éviter aux entreprises d'effectuer des envois multiples pour des procédures liées.
Ils perdent beaucoup de leur intérêt dans le cas de procédures dématérialisées.
En effet le problème pour l'entreprise est de n'avoir à faire qu'une seule saisie et qu'une seule validation : peu lui importe alors que le programme procède ensuite, automatiquement, à l'envoi de tout ou partie du formulaire à plusieurs adresses. Le «clic unique» permet de répondre à ces deux exigences simultanément (voir chapitre III : le formulaire intelligent).
2.1.2.3 Economiser des coûts de transmission et inciter les entreprises à s'approprier les outils du commerce électronique.
Elle s'astreindra à n'utiliser que les standards Internet et les normes EDIFACT (TCP/IP, HTML, SMTP, FTP, JAVA, EDI sur TCP/IP, principalement).2.1.2.3.1 Ceci implique que l'Administration s'interdise rigoureusement l'utilisation de protocole propriétaire ou de normes nationales.
Bien entendu les actuelles procédures de dématérialisation via le Minitel ou EDI sur X400 ne devront pas êtres supprimées : ceux qui ont fait l'effort de s'y adapter et qui les utilisent doivent pouvoir continuer à le faire. De même, les administrations pourront accepter les messages EDI/TCP/IP encapsulés par TEDNET que souhaiteraient envoyer des entreprises qui l'utiliseraient pour leurs échanges professionnels mais elles n'imposeront pas l'usage de ce protocole.
En particulier le groupe de travail, à l'unanimité, demande avec force à ce que la promotion par certains organismes sociaux de COTITEL PRO et COTITEL Entreprise soit immédiatement stoppée.2.1.2.3.2 Toute promotion visant à conduire de nouveaux administrés à utiliser des voies, qui sont maintenant clairement en impasse, doit être arrêtée.
parce que quand 90 % du travail est fait, en général cela représente bien moins de 50 % de la dépense (souvent de l'ordre de 10 %) : en effet, on sous-estime généralement le coût de «l'industrialisation» de la procédure, de sa promotion, de la formation des agents... et surtout du coût d'apprentissage chez l'administré2.1.2.3.3 Tout développement Minitel, même si le projet est réalisé à 90 %, doit être réexaminé en vue d'une réorientation sur Internet :
parce qu'une large partie des dépenses réalisées en terme d'analyse pour le Minitel est réutilisable pour Internet. Tout le travail fait n'est pas perdu et le retard entraîné par un tel changement de protocole en cours de programme ne devrait pas être considérable ;
parce que nous manquons cruellement d'équipes de développement (nos informaticiens sont aujourd'hui sollicités en masse pour le passage à l'euro et celui de l'an 2000).
Leur reconversion vers les normes internationales est inéluctable, le plus tôt est le mieux, tant pour les entreprises que pour les équipes de développement télématique ;
parce qu'inciter le tissu économique français à utiliser les outils du commerce électronique, qui sont de plus en plus les outils du commerce mondial, renforce la compétitivité de chacune des entreprises alors que stériliser ses capacités d'apprentissage dans des approches dépassées ne peut qu'accroître son retard.
celui-ci doit pouvoir utiliser sa messagerie SMTP ou son navigateur internet et son fournisseur d'accès habituel sans aucun surcoût pour lui.2.1.2.3.4 Si l'Administration utilise en réception des boîtes à lettres X400, cela doit être totalement transparent pour l'expéditeur :
L'Administration acceptera bien entendu que des services à valeur ajoutée (experts comptables, services d'intermédiation de type WEB-EDI...) s'interposent entre l'administré et elle-même, mais elle n'en imposera pas (sauf à les payer en totalité et il s'agira alors de services exercés en régie).2.1.2.3.5 Des services "à valeur ajoutée" intermédiaires possibles, mais pas obligatoires
Elle n'imposera pas non plus bien entendu d'opérateur de télécom-munications.
élaboration progressive de FAQ (réponse aux questions les plus fréquentes),2.1.2.4 Utiliser les possibilités d'internet pour fournir une information plus personnalisées et être à l'écoute de l'administré pour établir des relations de meilleure qualité :
fournir un accusé de réception et des signalements d'erreur (qui devraient devenir à terme marginaux avec les contrôles avant expédition préconisés),
échange par e-Mail (bien entendu les réponses engageant juridiquement et irrévocablement l'administration fiscale, et pouvant créer une jurisprudence (art. L80A et 13 ), si elles sont susceptibles de bénéficier d'une plus grande rapidité dans leurs transmissions et dans leur instruction (grâce à l'intranet du ministère) impliqueront toujours un minimum de délais liés à la difficulté intrinsèque du problème à traiter).
2.2.1 Pour cela il faut savoir résister à deux tentations :
Certes des réformes sont sans doute nécessaires, mais les coupler à la dématérialisation des procédures conduirait, au moins pour un temps (qui risque d'être long), à tout bloquer.2.2.1.1 celle de se saisir de cette occasion pour reconstruire tout le système informatique des administrations et en faire un préalable;
2.2.1.2 une tentation encore plus grande est de vouloir profiter de cette mise à plat des flux d'informations pour remettre en cause les pouvoirs respectifs des organismes publics ou parapublics concernés.
2.2.2 Nous proposons donc :
seule l'interface client doit être adaptée dans un premier temps aux standards de l'Internet. L'informatique de l'Administration sera modernisée en son temps de façon totalement découplée («pendant les travaux les impôts continuent»). L'Administration assurera l'interface entre les normes internet et son outil informatique.2.2.2.1 De séparer clairement le «front office» du «back office» :
(sous réserve de quelques adaptations mineures permettant de supprimer des obstacles réglementaires à la dématérialisation). Elle ne modifie en aucune façon les prérogatives des organismes concernés.2.2.2.2 D'afficher sans ambiguïté que la dématérialisation se fait «à droit constant»
Parmi les 1 439 formalités visant les entreprises recensées par la COSIFORM, 6 grosses procédures fortement répétitives et concernant la plupart des entreprises méritent d'être traitées en priorité :
Les solutions techniques à retenir:
ce que peut offrir la dématérialisation est la possibilité de télécharger et d'imprimer le formulaire, dont on a besoin : l'avantage est que celui-ci est facile à trouver, toujours disponible et qu'il est à jour.3.3.1 Pour l'entreprise travaillant «à la main» ou pour certaines procédures d'usage très peu fréquent,
Ce service, qui va être prochainement disponible au CERFA grâce au serveur «SIMPLIFORM», pourra éventuellement être également accessible à travers les mairies, les CCI, les chambres de métiers..., pour les entreprises non connectées à internet.
son besoin se limite à un cahier des charges précis des données à fournir (message EDIFACT) ainsi que des contrôles permettant de limiter les erreurs.3.3.2 Pour l'entreprise informatisée,
qui affiche à l'écran les champs devant être remplis,3.4.1 la fonction «formulaire»
qui renferme toutes les indications nécessaires pour le remplissage du formulaire (fonctions «Help» ou FAQ). Il ne doit pas être exclu que cette notice contienne des pointeurs sur des documents externes situés sur le WEB, pour permettre d'accéder à des points très particuliers (ou même qui n'ont qu'un rapport lointain avec le formulaire proprement dit). En effet, pour des questions de temps de téléchargement, la notice ne peut avoir l'ambition de contenir tout le droit français. Bien entendu ces liens ne seront actifs que lorsque l'ordinateur est connecté.3.4.2 la fonction «notice»
elle d'envoyer un mail à l'Administration compétente pour poser une question, formuler une réclamation ou faire une suggestion,3.4.3 la fonction «messagerie»
celle-ci procède, au premier niveau, aux vérifications actuellement faites par l'Administration à la réception des formulaires remplis,3.4.4 la fonction «contrôle»
la fonction «création ou mise à jour des fichiers permettant le remplissage d'un pré-imprimé» : elle inscrit, si l'entreprise l'accepte, sur un fichier spécial résidant sur le disque dur de l'administré, les informations permettant lors d'une nouvelle utilisation d'un formulaire intelligent à celui-ci de se préremplir automatiquement,3.4.5 la fonction "préremplissage de l'imprimé"
elle assure la transformation du fichier de données ainsi constitué et validé en message EDI,3.4.6 la fonction «mise en forme»
celle-ci assure l'authentification, l'intégrité et la confidentialité quand cela s'avère nécessaire (voir les travaux du groupe en charge de ce thème),3.4.7 la fonction de «cryptage»,
elle utilise le protocole TCP/IP (éventuellement sécurisé par TEDNET) et qui expédie le formulaire à l'adresse (ou aux adresses) du (ou des) services correspondants à la nature du sujet et à l'adresse de l'expéditeur.3.4.8 la fonction «routage»
Cette technique permet en outre de limiter le risque de «SPAM» (noyage des ordinateurs de l'Administration par des messages parasites que pourraient véhiculer un système moins normé transmis par E-Mail). Un tel formulaire intelligent pourrait générer assez simplement quelques éléments de cohérence permettant d'éliminer automatiquement les messages parasites avant qu'ils n'aient pu envahir les systèmes informatiques.
Un des problèmes soulevé est l'extrême difficulté à trouver un système simple de préremplissage des formulaires permettant d'éviter la saisie d'informations connues de l'Administration et n'ayant fait l'objet d'aucune modification depuis la dernière déclaration (et limitant par là-même les risques d'erreurs inhérents à toute nouvelle saisie).
En effet la CNIL interdit l'existence de fichiers centralisés avec des identifiants communs aux différentes administrations.
Une formule simple pourrait être que, sur un fichier spécial, résidant sur l'ordinateur de l'entreprise, figurent les renseignements de base demandés par la plupart des formulaires (raison sociale, identification de l'entreprise...).
C'est là une technique largement utilisée par les entreprises vis-à-vis de leurs clients afin de pouvoir, sans avoir un gigantesque fichier centralisé sur leur serveur, être en mesure quand ceux-ci les consultent, de les identifier afin de pouvoir mieux les servir. (Elle aurait le mérite de répondre à la fois au souci des entreprises et aux exigences de la CNIL).
Il n'a par contre pas paru réaliste au groupe de travail d'imaginer que, sauf exception, le formulaire puisse être rempli en ligne sur un serveur de l'Administration, (celle-ci procédant alors aux contrôles et validations ou fournissant l'information en ligne).
Cela étant, rien ne s'oppose à ce que de tels services à valeur ajoutée soient créés par des initiatives privées s'ils répondent à un besoin des entreprises leur usage étant alors facultatif: ils auraient alors sans doute des missions plus larges de conseil ou de sous-traitance administrative (experts comptables, service de WEB EDI...). Ce serait à eux de transmettre les informations à l'Administration (normalement par des messages EDI).
Si de tels services, qui devraient alors bien entendu être rémunérés par l'entreprise, voyaient le jour, il conviendrait que l'Administration leur fournisse tous les éléments leur permettant d'exercer leur métier dans les meilleures conditions d'efficacité.
Par ailleurs, dans ces domaines, les contraintes de coût sont rarement déterminantes car les technologies nouvelles liées à l'internet sont notablement moins onéreuses que les précédentes : les redéploiements des moyens consacrés à l'informatique permettent pour l'essentiel de faire face.
Enfin la volonté est clairement exprimée tant au sommet du processus de décision qu'à la base de l'édifice où les bonnes volontés entreprenantes et compétentes ne manquent pas... et pourtant bien des projets s'enlisent car, à tort ou à raison, un certain nombre de structures intermédiaires craignent que la modification des circuits d'informations ne remettent en cause certaines situations et, comme chacun sait, autant il est difficile de faire avancer un projet, autant il est facile de faire glisser des plannings pour mille et une bonnes raisons «techniques».
Il est donc impératif, si l'on veut réussir dans des délais raisonnables, de mettre en place une organisation qui permettra d'éviter ces blocages en assurant une liaison courte entre la base et le sommet.
Matignon doit continuer à afficher sa claire détermination de voir aboutir ce projet dans les meilleurs délais et bien entendu assurer l'indispensable coordination interministérielle et les arbitrages nécessaires.5.1.1 Au niveau du Premier Ministre
Il n'en reste pas moins que l'essentiel du travail doit s'accomplir au niveau de chacun des ministères concernés.
Le groupe de travail propose :5.1.2 Pour le MEFI
* la nomination d'un chef de projet chargé du projet global doté d'une capacité d'arbitrage clair afin de pouvoir lever sans délai les innombrables petites sources de blocage et assurer un minimum d'harmonisation entre les projets de dématérialisation.
Il devra donc être placé près du Ministre et être par exemple un des membres opérationnels de son Cabinet.
* Une responsabilisation des directeurs, comptables du bon avancement des projets dans leur direction. Le comité des directeurs pourrait utilement servir d'instance de coordination.
5.1.3 Pour le secteur santé-social, le problème est beaucoup plus complexe : les procédures ne sont en effet pas gérées par l'Administration mais par des organismes :
C'est pourquoi toute opération touchant au circuit de l'information est perçue comme une menace existentielle . Aussi l'unanimité est-elle facilement trouvée entre les techno-sructures concernées (celle des organismes, mais parfois semble-t-il avec la bienveillance de certains bureaux de la tutelle) pour expliquer à leurs conseils d'administration l'impossibilité technique de la proposition et souligner les dangers potentiels en terme d'autonomie ou de menace du paritarisme cachée derrière le projet.
Pour atteindre notre objectif de dématérialisation dans des délais courts, deux conditions nous paraissent devoir être réunies :
5.1.3.1 réaffirmer avec force que la dématérialisation se fera sans aucune modification des flux ni financiers ni d'information ;
la crainte d'avoir à contribuer ainsi au financement de la trésorerie de l'Etat est une de celle qui sont souvent mobilisées.5.1.3.1.1 il n'est pas question que l'argent soit collecté de façon centralisée
pour recevoir la déclaration unique, il n'est pas en effet nécessaire comme nous l'avons vu plus haut que l'information soit collectée de façon centralisée pour être ensuite reroutée. La technique du multiroutage qui peut être incluse dans le formulaire intelligent répond à l'exigence :5.1.3.1.2 il n'est pas question de créer un guichet unique
Ceux-ci seraient alors en mesure d'imposer leurs vues aux organismes par l'action conjointe de la tutelle et des conseils d'administration avec un appui du contrôle d'Etat.5.1.3.2 Que la conduite de projet soit assurée de façon ferme et conjointe par les représentants des usagers (le Ministre d'une part, les partenaires sociaux, notamment les représentants des entreprises d'autre part).
Aujourd'hui les technostructures usent avec grand art des pseudo-difficultés techniques et des craintes sur l'autonomie des systèmes paritaires, pour jouer les uns contre les autres (le contrôleur d'Etat contre le président sur un élément du dispositif, le CNPF contre l'Etat sur un autre) et paralyser avec beaucoup d'efficacité l'ensemble du système.
A l'heure actuelle, chacun des acteurs pris séparément, même le président du conseil d'administration n'a aucun pouvoir pour influencer le directeur de l'organisme.
Un premier exemple de cette fermeté devrait s'appliquer à l'arrêt de la promotion de COTITEL qui paraît à tous une aberration : il utilise aujourd'hui les normes Minitel (et est d'ailleurs très peu utilisé). Il paraît peu judicieux, au moment où des procédures utilisant les protocoles internet, sont sur le point d'être mises en oeuvre (printemps 1998) d'occuper le terrain par un logiciel dépassé.
·
Il y a là source de blocages et de déperdition d'énergie.
Mais chacun sait que dans un domaine aussi nouveau, où nous avons la claire volonté d'aller vite, cet «encadrement» préalable des procédures sera sans doute très sommaire.
Par ailleurs la diversité intrinsèque aux procédures rend difficilement imaginable un cadrage trop uniforme et trop précis : c'est davantage au niveau de l'ergonomie qu'il faut travailler pour rendre les approches assez simples et similaires afin que le client puisse travailler de façon quasi intuitive.
Aussi, et c'est dans la logique même d'internet, le groupe de travail considère qu'il faut fortement encourager la création d'un «club», où les membres des équipes de projet des procédures en cours de dématérialisation, pourraient se rencontrer régulièrement, échanger sur leurs projets, les outils et les méthodes qu'ils utilisent. De cette «fermentation» commune se dégageraient vraisemblablement des consensus sur la meilleure façon de travailler.5.2.1 Un club des équipes de projet
Enfin il faut encourager la mobilité de personnes entre les groupes de projet, ce qui devrait être facilité par le décalage dans le temps des «coups de feu» des différents projets. La circulation des hommes étant sans doute un des plus puissants vecteurs pour la circulation des idées.5.2.2 Gérer la mobilité
Lancer à grande échelle un tel produit peut conduire à une réaction de rejet sur laquelle il est très difficile de revenir ensuite : en effet, il est difficile de préjuger d'un «a priori» favorable aux efforts de l'Administration de la part de toutes les entreprises et,
Jean-Michel
YOLIN